理想國的磚塊: 當盲目民粹遇到審議民主 | 誠品線上

理想國的磚塊: 當盲目民粹遇到審議民主

內容簡介

內容簡介 一人一票的選舉制度發展至今，在許多國家都產生了難解的問題：在媒體煽情的助威下，是否走向盲目民粹政治？政治人物的首要技能是否在於表演，民主政治應有的理性討論程序在那裡？短期救急政策凌駕於長期發展政策之上，導致國家債台高築，如何解決？雖然一人一票，真正有政治影響力的，是否只限於少數家族和團體，所以表象為民主，實際為寡頭政治？可否改進民主制度，來克服這些現象？有沒有其他的制度可供學習或選擇？這些制度最後會朝同一方向演進嗎？本書所稱「理想國」，是引用柏拉圖的書名來探討群體治理模式，從而試圖對於以上各問題，提供一個民主制度運作的另一選項。具體而言，本書所聚焦介紹的「審議式民調」，是群體治理模式優質化中一個可以被考慮的單元，好比磚頭是整棟建築的一個單元，故書名稱為《理想國的磚塊》。「審議式民調」是在相對沒有選任代表，也沒有任何媒體作為「中間人」的情況下，讓隨機抽樣產生的公民代表有機會對特定議題做較深入瞭解，和專家交流，彼此討論，而後每位公民形成個人的意見。這種模式，最早由美國詹姆斯•費什金教授所倡議，後來在美國、歐盟、中國大陸等各地均曾試辦。台灣也曾經舉辦過類似模式的實驗。各種制度互相競爭，有時共同進步，有時造成衝突。我們希望人類盡量往共同進步的方向走。如果有一些基本的公共治理項目，在許多國家都是透過同樣的機制來運行，即使其他制度要素不同，畢竟也就出現了人類制度的共通點。在本書中，我們將從歷史的角度，來探討這個群體治理方式的由來。我們也將詳述晚近採行過這個制度的案例，包含實驗活動和真實應用，其課題涵蓋教育、能源和地方公共建設預算，地區則跨越台灣和中國大陸。

作者介紹

作者介紹 ■作者簡介朱雲鵬現任台北醫學大學管理學院講座教授及東吳大學巨量資料管理學院講座教授；台灣大學經濟系學士及經濟研究所碩士、美國馬里蘭大學經濟學博士；曾任行政院政務委員、中央研究院社科所所長、景文技術學院校長及中央大學教授兼台灣經濟發展研究中心主任。王立昇現任台灣大學應用力學研究所教授兼所長、國教行動聯盟理事長；台灣大學電機系學士、美國馬里蘭大學電機系碩士及博士；曾任美國馬里蘭大學系統研究所訪問資深科學家、美國科羅拉多大學訪問學者、中國浙江大學訪問教授。吳中書現任財團法人中華經濟研究院院長；台灣大學經濟系學士、美國西北大學經濟學博士；曾任中央研究院經濟所研究員、國立東華大學管理學院院長、台灣經濟學會理事長、中華財經策略協會理事長、中國信託銀行首席經濟學家。鄭睿合現任財團法人中華經濟研究院第三研究所分析師；台灣大學經濟系學士、中央大學產業經濟研究所碩士；曾任中華經濟研究院輔佐研究員、臺灣綜合研究院高級助理研究員、中央大學台灣經濟發展研究中心專任助理。吳建忠現任台北海洋科技大學通識中心助理教授兼人事室主任；台灣師範大學政治學研究所博士；曾任台北海洋技術學院通識中心主任。

產品目錄

產品目錄 推薦序 一磚一世界 劉兆玄推薦序 理想的公共治理模式 趙維良推薦序 見微知著 謝邦昌推薦序 為台灣增添理性成分 余致力作者序第一章 人類群體對理想公共冶理模式的追尋第1節 城邦、國家、企業面臨的共同問題：團體治理第2節 歷史終結了嗎？第3節 從民主到民粹第4節 審議式民調提供了一盞可破除盲目民粹的明燈第5節 公民由隨機抽樣參與公共決策始自雅典時代第6節 不同態樣的民主改善機制：公民共識會議和參與式預算第7節 台灣及其他地方舉行審議式民主的歷史軌跡第8節 晚近台灣和中國大陸的實驗：本書章節規劃第二章 十二年國教基北區家長論壇第1節 十二年國教怎麼來的？第2節 高中入學制度如何變化？第3節 是否應當保留公立優質高中？第4節 為何要舉辦十二年國教基北區家長論壇？第5節 十二年國教基北區家長論壇的研究方法第6節 家長本尊贊成名校抽籤入學嗎？第7節 結論與影響：基北家長不支持抽籤第三章 審議式民主工作坊：能源政策第1節 緣起第2節 研究方法第3節 隨機抽樣、公民審議之詳細流程第4節 工作坊的成果第5節 摘要與結論附錄：「審議式民主工作坊—能源政策」公民論壇會議手冊第四章 中國大陸參與式預算與協商式民意調查的政策實驗第1節 對參與式預算的基本思考第2節 溫嶺市澤國鎮實施協商式民調的起源第3節 2005年以後澤國鎮協商式民調的演變第4節 結語第五章 審議式民主的應用和未來第1節 大團體如何開「榮團會」讓下情可以上達？第2節 以審議式的民意破解民粹第3節 以審議式民主處理棘手政策議題或蒐集民眾真實意見第4節 公共治理的試金石第5節 堆疊出理想國的一塊磚參考文獻

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試閱文字

內文 : 第一章 人類群體對理想公共冶理模式的追尋

第1 節　 城邦、國家、企業面臨的共同問題：團體治理
人是群居動物。一旦群居，勢必面臨規範群體生活的治理問題。從古代的部落，到城邦，到現代的國家，從早期的氏族團 體，到行業聚合，到近代企業，都必須面對這個問題。古希臘哲學家柏拉圖寫《理想國》，是從城邦的角度，來探討最佳治理模式，而他心目中的城邦大小，是5,040 位公民。 當然，依照當時，也就是西元前第四世紀雅典的實況，大約有十餘萬公民及其家人，另有約2萬5千邦外人士和至少20萬的奴隸。所以，在柏氏的心中，就「理想國」而言，顯然雅典還太大。

柏氏應當沒有辦法預見，西方在他之後的馬其頓、羅馬帝國和東方的帝國，以及15 世紀以後興起的近代國家，其規模 比5,040 人大出很多；他當然更不可能預見，後世出現的企業團體，從最小規模的家族企業開始發展，到現在大規模的公司，其成員人數可能超過一個國家；例如：沃爾瑪全球雇用了約200 餘萬人，而富士康（鴻海）雇用了約120 萬人。
本書所稱「理想國」，是引用柏拉圖的書名，來探討群體治理模式。群體治理模式有許多層面，而且不同種類的團體，所需要處理的層面也有所不同；本書主要推介的「審議式民意調查」，是群體治理全盤制度中一個可以被考慮的單元，好比磚頭是整棟建築的一個單元，故書名定為《理想國的磚塊》。
在本書中，我們將從歷史的角度，來探討這個群體治理方式的由來。我們也將舉出晚近採行過這個制度的案例，包含實驗活動和真實應用，其主體涵蓋人民團體、企業和城鎮，其地點則跨越台灣、中國大陸和其他地方。

第2 節　歷史終結了嗎？
西方從國家政治制度角度，來看群體治理，柏拉圖的《理想國》應當是重要的經典之作。柏氏寫該書的時候，雅典民主的黃金時代已經過去，走向沒落。同樣位於希臘半島但實施寡頭政治、全民皆兵的斯巴達， 在一連串的戰爭中，逐步把雅典所建立的城邦聯盟瓦解。到了西元前404 年，雅典投降，被迫拆除城牆、裁撤海軍、放棄所有海外領地。斯巴達沒有把雅典人民貶為奴隸，但脅迫雅典接受一個「三十人執政團」所領導的政府。這個政府鎮壓支持民主政治的人士，大肆屠殺，造成全邦驚恐。
三十人執政團在一年多後被政變推翻，民主政治回到雅典， 但黃金時代沒有回來。在言論上質疑並挑戰包含民主在內各種既有觀念的蘇格拉底，在西元前399 年，還因「對神不敬」及「迷惑年輕人心靈」罪，被公民組成的審判團處死。七十歲的蘇格拉底，在和家人與弟子道別後，喝毒藥而亡。
蘇格拉底是柏拉圖的老師，也是《理想國》對話式內容所引述言論占主要篇幅的人物。該書中所描述的理想治理模式，是由受過嚴格教育和經驗養成而獲選拔出線的哲學家，來擔任統治者，而非由公民大會做決策。但統治者和軍人這兩個被禮遇的階級，不能有自己的家庭，也不能有自己的財產，以防徇私；後世的研究者把這種制度稱為「公妻」和「共產」制。柏拉圖很清楚，這種「理想」在現實上很難實現；退而求其次，斯巴達的寡頭統治，在他眼中比民主政治更接近理想治理模式。
不過，歷史的演進很難預測，經常跟著歷史腳步走的政治思想言論，也隨之改變。斯巴達的霸權只維持了十六年，就被底比斯挑戰，其後一連串的內戰削弱了各城邦的國力，造就半島邊緣的馬其頓崛起。西元前338 年馬其頓大敗底比斯和雅典的聯軍， 取得決定性的勝利。到了亞歷山大大帝時代，馬其頓還建立了橫跨歐亞的帝國。

後繼馬其頓帝國而起的，是義大利的羅馬帝國。在起始階段，羅馬重視法律，也重視國王、貴族和公民間權力的平衡，但隨著版圖的擴大，從渥大維開始，逐漸趨向於皇帝集權。有時皇帝不傳位給自己親子，而是傳給養子，故有「傳賢」的味道；這種繼承方法在西元第二世紀安東尼（Nerva–Antonine）皇朝所謂「五賢帝」期間特別成功，造就了羅馬帝國的極盛時代。
五賢帝最後一位是馬可．奧理略（Marcus Aurelius），他不但是皇帝，也是思想家。 法國的史學家圖夏爾（J. Touchard）說，馬可．奧理略的言論明白彰顯他有「歷史已經終結」的想法，意思是最好的政治制度已經確認—就是像羅馬這樣的帝國體制；今後政治制度的演進或選擇不再重要，重點應當在於如何繼續保存現有的制度。
從事後看來，歷史不但沒有終結，其變化超出想像。從羅馬到中世紀、宗教革命、近代國家興起、英國的光榮革命、工業革命、法國大革命、美國獨立、兩次世界大戰、到其間的俄國共產革命、共產黨統治中國大陸、冷戰、冷戰的和解、柏林圍牆的倒下，再到1991 年蘇聯的瓦解。
蘇聯瓦解後兩年，美國一位學者福山出了一本書，名為《歷史之終結與最後之人》，其意義和羅馬皇帝馬可．奧理略當時的想法一樣，就是最好的制度已經勝出，以後不必再談政治制度的演進和選擇。有所不同的是，馬可．奧理略以為「賢君帝國體制」是歷史的終結，福山則認為歷史終結於資本主義和一人一票的民主制度。

到了現在，也就是經過了二十餘年，眼看世界各國政治制度和經濟情勢的轉變，學者又開始懷疑歷史是否已經終結。如果歷史已經終結，為什麼許多採用一人一票民主制度的國家，陸續發生貧富差距擴大、債台高築、經濟泡沫乃至接近破產的地步？例如：引發2008 年金融海嘯的美國，就是一人一票的民主國家； 2012 年歐債危機時，面臨國家破產而幾乎脫離歐元的希臘，債台高築的西班牙、葡萄牙和義大利，也都是一人一票的民主國家。
許多人指出，一人一票的選舉制度發展至今，產生一些難解的問題，包含：一、在媒體煽情的助威下，是否走向民粹政治？ 二、政治人物的首要技能在於表演—不論是首長或民意代表皆致力於此，民主政治應有之理性討論程序是否付之闕如？三、是否短期救急政策凌駕於長期發展政策之上，導致國家債台高築， 終至瀕臨破產？四、雖然一人一票，真正有政治影響力的是否只限於少數家族和團體，所以表象為民主，實際為寡頭政治？
一人一票的民主制度可否加以改進，來克服這些現象？有沒有其他的制度可供學習或選擇？這些制度最後會朝同一方向演進嗎？這些都是還沒有解答的問題。看來，歷史可能沒有結束，還會繼續演進下去。
國家如此，人民團體和企業也是一樣。對於規模較大、股權十分分散的上市公司而言，其股東大會也是由（股權）投票決定政策；如何有效監督管理團隊，落實股東利益，一樣有治理問 題。沒有哪一種制度，已被歷史公認為最佳的公司治理模式。即使同屬股份有限公司，不同類公司的理想治理模式可能也不同；跨國企業在不同國家的分公司，其治理模式可能也不相同。在這裡，歷史更沒有結束，還會演進下去。

第3 節　從民主到民粹
民主國家治理問題的核心，在於「盲目民粹」的盛行。如何形容「民粹」這兩個字？很多人曾經給了不同的詮釋，其中一位美籍印度裔經濟學家普拉納布．巴丹（Pranab K. Bardhan）， 在其所著《覺醒的泥足巨人》（Awakening Giants, Feet of Clay， 2012）一書中的描繪，引人深省。在該書的最後一章，他指出了印度民主制度的十二個盲點：
一、 競爭性民粹（competitive populism）：「用短期甜頭討好選民⋯⋯公用道路、電力、灌溉很難收費，導致這方面投資低落。」
二、 侍從主義（clientelism）：「選民支持和給予特定個人或團體預算利益形成對價關係，與廣大的公共利益脫節。特定族群或種姓享有公共職位的一定數目，但最後只讓這些弱勢族群中的少數菁英份子獲利，他們占在位子上當作整個族群的裝飾。」
三、 欠缺審議（lack of deliberation）：「議會變成喊口號、叫囂以及誇張演出的場所，立法的程序淪為次要，真正的討論根本沒有。許多重要法案沒經過什麼辯論，甚至不到一小時以內就草草通過。」
四、 群眾動員（popular mobilization）：「包含執政黨在內的各政黨，動輒聚眾遊行來展現政治實力，以人數眾多導致都市生活癱瘓為傲。」
五、 決策死結（decision deadlocks）：「經常發生，重大的政治和經濟成本從而產生。」
六、 不負責任的反對黨（irresponsible opposition）：「反對黨即使不負責任也無人追究，例如：站出來反對當他們是執政黨時所支持的政策。」
七、 從爭端中獲利（fishing in troubled waters）：「政治投機份子有許多機會可以故意製造話題，以族群、地區或宗教之不同來分化選民—挑起族群的恐懼和焦慮往往是有效的動員工具。」
八、 習慣性反對現任（anti-incumbent）：「印度選民和美國選民相比，似乎直覺性地反對現任者，不論政績如何。」
九、 選舉頻繁政策短視（frequent elections and short-sightedness）： 「在任何時點，離下一次的某種選舉都不會太遠⋯⋯短期考量最優先。政策追求民粹式的快速止痛，忽略可持續的基本結構改善。」
十、 公共服務品質下降（degradation of the quality of public servi-ces for common people）：「有錢人愈來愈由私設機構取得原本屬於公共領域的服務（如教育），一般民眾所能得到的公共服務愈來愈有限，其品質則日益低落。」
十一 、地方民主虛弱化（weak local democracy）：「地方政府的主要功能，在於把中央政府設計、贊助和交辦的政策所產生的利益，導引到他們所希望的方向或特定團體去。許多地方政府無財力、沒被授權，或者無能力執行地方自發性的公共建設計畫⋯⋯經常有挪用經費，或讓非目標團體成員享用服務的情況。」
十二 、公共決策無力跳脫民粹（failure of collective action to over-come populism）：「民粹阻卻長期投資但無法被克服的無力感⋯⋯行政及政策決策程序的過度政治化⋯⋯法院塞車、警察貪腐及人際關係掛帥的政治運作使得『法治』成為笑柄⋯⋯這些都繼續在傷害經濟成長，也不利於解決仍然廣泛存在的貧窮問題。」
以上這十二點，明顯可用一個名詞來做涵蓋性的描述，就是「盲目民粹」。在盲目民粹當道的時候，專業和代議政治的本質幾乎不存在，所有政治人物都在鏡頭面前表演給一般民眾看。其結果往往是只有表面、沒有真相，只有謾罵、沒有討論，只有今天、沒有長期，形成集體選擇（collective choice）弱智化的傾向。
對企業而言，同樣的情況也可能發生。例如：敵對方欲收購股權分散的公司時，會想盡辦法獲得一般股東的支持。可能被訴諸的手段包含召開記者會、丟出具聳動性但不一定為真的議題、刊登媒體廣告、高價取得「購買」委託書的通路等。公司現有經營階層作為防守方，可能鼓勵員工走上街頭，展現排斥併購的向心力。整個過程，也可能有盲目民粹的痕跡。最後做出來的選擇，也可能出現弱智化。

第4 節　 審議式民調提供了一盞可破除盲目民粹的明燈
要如何破除盲目民粹的魔咒？或許我們可以從美國的陪審團制度獲得一些靈感。陪審團的成員，是從當地公民隨機抽樣所產生的樣本而來，他們要參與整個審判過程，而後下出有罪或無罪的結論。如果抽樣產生的陪審團成員，詳細聽取雙方辯論，加上成員彼此的深入討論，最後可以做出（在大多數情況）合理的決定，為何同樣的機制，不能用於決定公共政策？抽樣而來的公民， 經過學習、觀察和深入討論的過程，為何不能做出理性的決策？ 沒有「媒體」在中間，當然也就沒有了表演的必要和可能性；沒有「代議者」在中間，也就沒有代議者和選民之間目標不一致的問題9；回歸「民主」的原始風貌，有何不可？
依循著這個思路，就可以在文獻的瀏覽中發現，史丹福大學詹姆斯．費什金（James S. Fishkin）教授所創立發展的「審議式民意調查」（Deliberative Polling10；詳Fishkin, 1991；以下簡稱「審議式民調」），恰好就是以上想法的具體呈現。
費氏的方法是先取一個具有代表性的隨機樣本，並針對某特定議題做第一次民調（此稱「前測」問卷調查），然後邀集樣本成員在一個地方舉行審議會議，共同討論特定議題；與會者會收到平衡性的簡報資料以利討論。參與者隨機分成小組，在專業主持人引導下進行討論，並形成相關問題；這些問題隨即在大會中由不同陣營的專家回答、辯論，並和參與者一起討論。在一連串的討論結束之後，這個樣本的參與者針對同樣的問題再被詢問一次意見（「後測」問卷）。結果顯示意見轉變的話，就表示被抽出來的代表性民眾在有機會較充分瞭解議題資訊之下，做出不同的選擇。
審議會議的詳細程序如下：……